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作者：高金虎，教授，博士生导师，研究方向：情报基础理论、情报分析。基金项目：国家社会科学基金重大项目“情报学学科建设与情报工作未来发展路径研究”(编号:17ZDA)研究成果。摘要：从美国情报工作发展的历史脉络来看,战争需求、对外战略的转变为美国情报工作的发展提供了基本动力,而美国情报界在情报制度、情报技术、情报理论和情报文化领域的创新为情报工作的发展提供了基本的保证。开拓型的对外战略取向、决策者对情报工作的重视、情报工作的制度创新、情报技术的发展、反思性的情报文化塑造、合理的人才队伍培养,构成了一条情报强国的发展路径。在建设情报强国的时候,我们应该全面考察情报强国崛起的基本路径,总结各主要大国情报工作建设的基本规律,吸纳其在情报工作建设方面的基本经验,不仅要重视情报工作的投入和情报技术的发展,也要重视情报工作的制度创新和积极情报文化的塑造,争取实现情报工作的跨越式发展。[目的/意义]梳理美国国家安全情报工作的发展历程,分析其走向情报强国的发展路径,为我国发展国家安全情报工作提供借鉴。[方法/过程]从梳理美国情报工作的发展历史入手,总结美国建设情报强国的基本规律,吸纳其在情报建设方面的基本经验。[结果/结论]建设情报强国,应考虑战争需求、战略环境、制度创新、情报文化等因素对国家安全情报工作发展的影响,形成发展国家安全情报工作的基本路径,力争少走弯路,实现情报工作的跨越式发展。在世界主要大国中,美国的情报工作历史最短,但经过年尤其是近70年的努力,美国已经成为世界首屈一指的情报强国,其国家安全情报体制、国家安全情报实践为许多国家所模仿。研究美国国家安全情报工作的发展历程,总结其崛起过程中的经验教训,对改进我国的国家安全情报工作、建成情报强国,具有重大借鉴意义。

01

满足战争需求是刺激军事情报工作发展的原动力美国立国时间不长,但经历了多次战争。激烈的战争对情报工作提出了极高的要求,从而刺激了美国情报工作的发展。年5月,北美13个殖民地的代表聚会费城,召集了第一届大陆会议。年4月18日夜,驻马萨诸塞波士顿城的英军司令盖奇(ThomasGage)派兵围剿反英团体通信委员会的秘密军火库。北美独立战争全面爆发。当时的美国是由13个殖民地组成的蕞尔小国,其武装力量主要由民兵组成;英国是殖民地遍布全球的日不落帝国,拥有发达的军备和强大的军队,在陆海军实力方面占有绝对的优势。英军在战场上步步紧逼,游击战成为北美军队的主要战略。这对情报工作提出了极高的要求。大陆军总司令华盛顿意识到情报工作的重要性:“在某种意义上,情报决定一切,秘密情报的获取和传递是成功的关键[1]。当时的美国并没有建立常设性的情报机构,华盛顿通过各地名流,了解英军的动向。这些名流把他们了解的情况,通过快件寄给华盛顿[2]。随着独立战争的开展,华盛顿认识到专业情报机构的重要性。他任命塔尔梅奇(BenjaminTallmadge)担任情报主任,统一负责大陆军的情报工作。华盛顿自身具有高超的情报工作经验,他重视谍报工作,建立了专业的谍报网络。他也十分重视情报分析,认为有些零星材料表面上看起来没有意义,但通过与其他情报资料的对比分析,就可能形成一幅清晰的画面。因此,“我们在搜集工作中甚至要注意那些微不足道的东西。有些情况看起来似乎不起眼,但同重要的情况合在一起,就可能得出有价值的结论。”[1]他十分重视情报的时效性,认为过时的情报没有价值。他重视情报在传递过程中的误差,力主用文字情报代替口头情报。他也重视反情报工作。年6月至年1月间,美国成立了阴谋侦查委员会(CommitteeforDetectingandDefeatingConspiracies),负责情报搜集、逮捕英国间谍、调查可疑的英国同情者,拥有逮捕、审判、监禁、驱逐嫌疑犯的权力。在华盛顿的领导下,美国的谍报活动达到了很高的水准,远远超过了当时欧洲列强的水平。华盛顿十分重视情报谋略,力图通过谋略改变美军的劣势。他故意使伪造的情报落入敌人手中,或当着间谍的面讨论作战计划,携带着假情报的信使故意被英军逮捕,在截获英军信使后,他偷偷在信使携带的文件中夹杂进假情报,然后把信使释放。他甚至通过伪装的手法构造虚假的军事设施,以迷惑英军。通过一系列的伪装措施,他成功地把只有人的大陆军夸大到4万之众,从而引导英军做出错误的判断。威廉·豪(WilliamHowe)将军对这一情报坚信不疑,认为美军太强大了,因而不敢对大陆军发动进攻。出色的情报工作终于使弱小的大陆军取得了独立战争的胜利。独立战争期间,美国还通过宣传等政治性隐蔽行动手段,孤立英国,结纳外援,获取武器弹药,从而有力地支援了正面战场的战争。年爆发的内战对美国的情报工作是一大促进。围绕奴隶制度,政府、军队和民众分成截然对立的两派,形成了敌中有我、我中有敌的错综复杂的局面,为谍报活动的滋生提供了温床。由于南北方人口在外貌、口音上没有明显差异,南北方的边界没有封闭,各种各样的人员可以自由通过边界,无论是政府还是人民都缺乏保密意识,政府也没有建立起保密制度和新闻检查制度,谍报活动变得十分容易。参与间谍活动的人数之多,谍报战之激烈,是美国历史上前所未有的。相比较而言,战争前期南部的谍报工作较为出色,南方在华盛顿建立了一个渗透至联邦政府上层的谍报网络,南方的特工局以“医生交通线”为基础,沿着里士满、华盛顿、巴尔的摩、纽约,建立了一系列的安全屋、中间站,许多南方间谍借夜色掩护,乘着小船渡过波托马克河,潜入北方搜集情报。出色的情报工作使邦联军队屡屡取得胜利。年12月,南北两军在弗雷德里克斯堡会战,北军大败。年初,宪兵司令马森纳·帕特里克(MarsenaRudolphPatrick)准将奉命负责情报与反情报工作。帕特里克从反情报入手,采取措施防止军队内部泄密,堵塞了南军获取北军情报的来源。在钱瑟勒斯维尔战役打响之前,罗伯特·李很难了解到联邦军队的真实情况。帕特里克说:“反叛者们对我们的意图毫无所知,甚至他们的前沿哨兵也是两眼一抹黑。”[1]年2月11日,波托马克河军区组建了军事情报局(BureauofMilitaryInformation),乔治·夏普(GeorgeH.Sharpe)担任情报局长。军事情报局通过谍报侦察、部队侦察、骑兵侦察、通信观察、信号截取、公开资料和审讯难民、逃兵获取情报。夏普还对搜集来的情报进行分析、比较、整理,形成清晰的战场态势,从而使军事情报局成为一个从事多重职能的情报机构。“北军第一次知道在拉帕汉诺克河以南发生的情况多于李将军知道该河以北发生的情况。”[1]年3月,尤里西斯·格兰特(UlyssesS.Grant)被任命为联邦军队总司令,夏普被任命为总司令部情报官。北军的特工渗透了南方政府机构,邦联总统府中也有北方的特工。不了解情报成为罗伯特·李在葛底斯堡战败的一个重要原因[3]。在内战的最后一年,格兰特能够了解里士满所发生的一切。美国内战大大推进了美国的情报工作,战争中的经验使美国人认识到了情报的价值,军队将领对情报的使用有了直观的经验。年4月美国对德宣战。一度沉寂的美国陆军情报工作得到了转机。年5月3日,陆军战争学院部设立军事情报科,以取代军事情报委员会,从而在设立常设性情报机构方面迈出重要一步[4]。新的军事情报科规模很小,但责任重大。除了管理驻外陆军武官、为陆军制定情报政策和计划外,它还管理与控制军事谍报与反谍报工作。这使军事情报科不仅有了参谋部的职能,而且还具有某种行动功能。军事情报科一开始同英国与法国的情报机构保持了密切合作,也从它们那里接受了基本的情报观念。从英国人那里,情报科长拉尔夫·范德曼(RalphHenryVanDeman)学会把情报分成“积极情报”(positiveintelligence)和“消极情报”(negativeintelligence)两类。除了搜集军事情报外,陆军开始搜集政治、经济、社会甚至心理方面的情报。这使得军事情报科承担的职能与今日的中央情报局有些类似。年6月,范德曼建立了陆军部第一支安全力量,随后在纽约设立了办事处。他招募了一批警察和文职人员,稍加培训后开始从事反情报活动。这种努力后来扩大到远征军师一级单位。年初,军事情报科升格为军事情报处(MilitaryIntelligenceBranch),成为新成立的行政部(ExecutiveDivision)的下属单位。在范德曼的领导下,军事情报处开始了迅速的扩张。至停战前,军事情报处已经拥有名军官,名军事警察,名文职人员[4]。年8月,陆军参谋长佩登·马奇(PeytonC.March)重组总参谋部,陆军情报部(MilitaryIntelligenceDivision,MID)成为总参谋部下属四个主要机构之一,从而奠定了军事情报机构在总参谋部的地位。除了军事情报的搜集外,陆军还介入了反情报领域和密码破译。军事情报的范畴都延伸到政治、经济和社会领域,所谓情报活动则延伸到欺骗活动和宣传领域,情报谋略成为情报工作的重要内容。在两次世界大战期间,美国奉行孤立主义政策,军事和情报工作受到忽视。然而,不断恶化的国际局势,使美国决策者认识到情报工作的价值。珍珠港事件使美国从孤立主义的美梦中清醒过来。在战争的刺激下,一度停滞的美国军事情报工作得到迅速发展。年7月11日,以多诺万为局长的情报协调局(CoordinatorofInformation,COI)成立了。战火使初出茅庐的美国情报机构迅速走向成熟,战略情报局(OfficeofStrategicServices,OSS)等情报机构在战争中发挥了十分重要的作用。战争也使美国人认识到,情报是国家安全的第一道防线,国家的生存与发展离不开一个协调一致的中央情报机构。中央情报机构的观念开始萌芽。年,美国通过《国家安全法》,建立了中央情报局。此后,国防情报机构也相继成立。战后美国的国家安全情报体制就此形成。可以说,正是战争的需求使美国人一步步认识到情报工作的重要性,推动了情报工作向前发展。

02

走向世界强国的战略需求是美国情报工作崛起的源动力在影响一国情报工作的发展时,国家所处的安全环境,其对外战略取向,是影响情报工作的重要因素之一。对美国而言,走向世界强国的战略需求,为美国情报工作的发展提供了源源不断的动力支持,成为推动美国情报工作发展的源动力。建国以后相当长的一段时间内,美国奉行的是孤立主义战略。这种战略使美国的战略视野固守在美洲,但是在内战结束后,美国资本主义获得了迅速发展,西进运动使美国边疆扩展到太平洋沿岸,垄断资本在本土的扩张已趋极限,扩张的矛头开始指向海外。但美国的军事机器却不尽如人意,军队大幅裁减,军舰陈旧不堪。年至年,南美洲的智利与玻利维亚、秘鲁发生的“南美太平洋战争”把现代海军战术引进了西半球,美国人吃惊地发现,即便是智利这样的国家,其海军军舰的吨位也超过美国军舰。这种窘境促使美国开始建设一支现代化的海军。美国开始了重组海军的计划。年3月23日,海军部长威廉·亨特(WilliamH.Hunt)签署命令,决定成立海军情报部(OfficeofNavalIntelligence),以搜集“在和平时期与战争时期可能对海军部有用的”外国海军建设方面的情报,外国的钢铁生产能力、舰船制造技术和武器装备的发展是情报搜集的重点[5]。根据这一命令,每只舰船的指挥官都必须指派一名情报官向海军情报部汇报停泊港口、防御工事和外国舰只的情况。权威人士评论道:实际上,海军情报部的工作远远超出外国海军军备方面的情报,它还介入了战略计划的制订。年,海军情报部完成了金伯尔计划(KimballPlan),主张一旦美西战争爆发,美国海军应该封锁古巴和马尼拉。时任海军部助理部长的西奥多·罗斯福高度评价了海军情报部这一计划,认为海军情报部在制订对西班牙战争计划中发挥了无法估量的作用[6]。年出任海军部长的本杰明·特雷西(BenjaminFranklinTracy)提出了“大海军”的口号。年出任总统的西奥多·罗斯福要求海军情报部为他的海军战略提供依据。海军情报部的成立也刺激陆军成立类似机构。年10月,陆军部副官长R·C·德拉姆(RichardCoulterDrum)在地产部设立陆军情报部(MilitaryIntelligenceDivision),其任务是搜集“能够供陆军部和陆军使用的我军和外军的军事资料”[1]。年4月12日,陆军部长发布命令,陆军情报部应作为副官长办公室的单独机构,对副官长负责,其主要职责是搜集对美国陆军有用的军事资料[2]。随着美国的崛起,美国陆军的情报需求大大扩张。美国成为一个太平洋大国,评估日本的威胁自然成了情报部的职能,美国在远东的商业利益和在中国的军事存在又需要美军

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