中国参与非洲公共卫生治理：

基于医药投资合作的视角

迟建新

内容提要中非公共卫生合作计划是中非“十大合作计划”之一，其中医药投资合作是中非双方落实公共卫生合作计划的重要着力点。当前非洲卫生体系薄弱，医药市场供需矛盾突出，但医药产业潜力巨大，中国企业拓展非洲医药市场机遇与挑战并存。目前，中国对非医药投资面临产业升级和市场竞争双重压力，投资规模普遍较小，医药企业“重生产、轻流通”，国际市场开拓能力不足，医药“走出去”系统支持有待进一步强化。未来几年，中国应抓住对非医药产能合作机遇和投资窗口期，加强市场研究和前期规划，进一步提升投资合作层次，加大金融支持力度，探索医药领域“投援结合”，增强企业投资能力，同时力促将中国医药标准与非洲医药标准实现互认互通，选择重点非洲国家，探讨打造“非洲药房”。

关键词公共卫生治理中非合作医药投资“非洲药房”

作者简介迟建新，中非发展基金党委书记、董事长、高级工程师（北京）。

全球治理旨在解决全球公共性问题，它包括政治、经济、安全、气候、社会、卫生等诸多领域，由此成为国际合作的重要领域。从全球视阈看，随着世界经济的发展、人口数量持续增加和社会老龄化程度的提高，无论是发达国家，还是发展中国家，世界各国公共医疗卫生支出规模呈不断扩大态势。据世界卫生组织（WHO）统计，年至年期间，全球医疗消费支出由4.2万亿美元增长至7.3万亿美元，年平均增长率为6.5%。在全球医药产业的供给格局中，依靠雄厚的科研积累、超强的研发实力和巨大的市场优势，发达国家占据主导地位，包括非洲市场。中国等发展中国家较之虽国际化程度低，但对国际市场的参与度却出现上扬之势。公共卫生领域成为中非合作中不可或缺的重要领域，在年12月召开的中非合作论坛约翰内斯堡峰会开幕式上，习近平主席提出中非“十大合作计划”，其中“中非公共卫生合作计划”位列其中，而医药合作是双方落实公共卫生合作计划的重要着力点。由于公共卫生合作涉及疾病防控体系和能力建设、医院等基础设施建设、医护人力资源援助、制药合作等多个层面，内容庞杂，本文着重从中非医药投资合作的层面加以分析。

中非医药投资合作的基础条件

非洲医疗卫生体系薄弱，但医药产业潜力巨大。改善非洲医疗条件、提升本土医药生产能力，既契合了非洲实现可持续发展目标的需求，也为中国企业拓展市场、转移产能提供了重要机遇。近年来，非洲医药产品消费增长迅速，但医药生产体系能力较弱，供需矛盾日益突出，同时出现产业本土化和监管标准一体化等新动向，来自欧美、印度的企业也不断向非洲医药市场深度渗透。中国企业拓展非洲医药市场虽面临重要时间窗口，但医药投资的竞争和难度也在上升。

（一）非洲医药产品短缺现象突出，政府医疗卫生支出加大

一个地区的疾病图谱决定了该地区的医药产品需求结构。非洲由54个国家组成，无论人口和面积都是世界第二大洲，但医疗卫生条件十分落后，且一直饱受传染病和流行病的困扰，对医药产品的需求也集中在这些领域。这主要表现在以下两方面：

第一，非洲大陆是世界上传染病高发地区，公共卫生状况急需改善。据世界卫生组织统计，全球71%的艾滋病疫情、80%的疟疾死亡病例和绝大多数的结核病死亡病例都发生在非洲。当前，非洲国家防治艾滋病取得了一些进展，但世界上绝大多数艾滋病患者仍生活在撒哈拉以南非洲。据统计，年非洲地区大约有万艾滋病病毒（HIV/AIDS）携带者，占全球患者的70%以上。同期，非洲新发病例约有万，并出现有万与艾滋病相关的死亡病例。另据非洲开发银行统计，年非洲15～24岁人口中感染艾滋病病毒的比例为1.2%。其中，南部非洲艾滋病感染最为严重（3.8%），其次为东部非洲（1.1%），中部非洲和西非疫情相对较轻。结核病是仅次于艾滋病在全世界由单一传染性病原体引起死亡最多的疾病。年全球大约有万结核病病例，万人死亡。按照规模算，病例最多的是东南亚和西太平洋地区，但按人口比重计算，非洲比例最大，每年新发万个病例，死亡人数超过50万。疟疾是由雌性疟蚊传播疟原虫引起的传染病。年，全球大约有1.98亿人感染疟疾，其中撒哈拉以南非洲地区的患者占80%以上；有58.4万患者因疟疾死亡，其中90%发生在撒哈拉以南非洲。此外，由腹泻、上呼吸道感染导致的幼儿死亡率居高不下、孕产期疾病与营养疾病、脊髓灰质炎和生殖健康等问题也较为严重。

第二，糖尿病、心脑血管等非洲非传统疾病发病率渐增。随着生活水平逐步提高，人口寿命的增长、生活方式的改变以及各地区的快速城市化，慢性疾病（糖尿病、心脏病、呼吸道疾病和癌症）等健康问题也日益增多。数据显示，非洲正在逐渐成为传染病与慢性病的“双重疾病负担区”。截止到年，撒哈拉非洲的糖尿病患者已多达0万人，世界卫生组织预测在未来25年内，非洲大陆的糖尿病患者人数将会翻一番，约达万人。预计到年，撒哈拉以南非洲地区的非传染性疾病的医疗负担的增长率将达到21%，其中由心血管疾病、呼吸道疾病、糖尿病和癌症致死的病例将占所有死亡病例的46%，这一比例与年的28%相比将会有大幅度提高。一些研究报告指出，年非洲地区对糖尿病的治疗和研制方面仅投入了27亿美元，是全球对该疾病投入最少的地区。尽管到年糖尿病的患发率将会比现阶段翻一番，但预测显示整个非洲对治疗此疾病的支出仅提高约61%，由此可见，糖尿病是非洲在疾病预防和治疗上面对的又一大挑战。尼日利亚、埃塞俄比亚、阿尔及利亚及南非将成为今后15年的糖尿病患病人口大国，将会大量需求治疗糖尿病的相关药品和医疗器械等，例如胰岛素和一次性注射针管。

鉴此，非洲国家越来越重视公共卫生领域的财政投入与国际合作。虽然非洲医药消费整体水平仍然较低，但近年呈现较快的增长趋势。据麦肯锡统计，年，非洲医疗费用支出为亿美元，增长至亿美元，年复合增长率（CompoundAnnualGrowthRate）达到12.5%。同期，非洲医药产品支出从42亿美元增至亿美元，年均复合增长率达到9%；人均医疗费用支出也从41美元增至美元，高于全球平均增长速度，也高于非洲同期经济增长速度。非盟推出的《年议程》提出了“完全遏制埃博拉等传染病和热带病、大幅减少非传染性疾病发病率、将非洲人民的人均寿命提升至75岁以上”的发展目标。可见非洲国家已将解决缺医少药问题列入全非发展规划之中。在落实这一规划过程中，既需要非洲国家自身的努力，也需要开展国际合作。

（二）非洲本土医药产能低下，投资市场空间较大

第一，医药产业总数数量少，规模小，药品生产能力低，远远不能满足病患需求。从全球范围看，年全球医药产品消费规模约为9亿美元，非洲的医药产品消费规模在亿美元左右，仅占全球医药市场的2%（图1）。其中，撒哈拉以南非洲地区的医药市场规模约为亿美元，而南非一国即在其中占到1/3。如果不计入北非国家和南非，非洲其他40多个国家的医药市场规模在全球市场中所占比重不到1%。由此可见，非洲医药市场存在着巨大的供需缺口。

目前，从非洲本土医药产业发展状况看，整个非洲大陆54个国家中只有不到家医药生产厂商，年均销售额在0万美元以上的制药企业一共约有家。而且，非洲本土药厂大多为小规模的私人企业，很少有大型医药制造商或是公共制药企业，所生产药品只能满足当地20%～30%的需求。

第二，由于地区经济发展、文化和语言差异，非洲药厂的分布并不合理，60%以上的药厂集中建设在南部和北部非洲国家。例如，南非、尼日利亚、阿尔及利亚、摩洛哥、埃及、加纳和肯尼亚七国药厂数量占全非总数的一半以上，其余47个国家制药厂较少，甚至有的国家根本没有制药厂。南非生产的药品约占撒哈拉以南非洲药品生产总值的70%。事实上，相对而言，南部和北部非洲国家在某种程度上并不是最紧缺药品的地区，那些疾病重灾区的国家反而只有零星几家规模甚小的私人制药厂。

第三，由于非洲整体制药基础较为薄弱，本土所能生产的药品也十分有限。除南非、埃及、阿尔及利亚等少数国家医药工业基础较好外，其他国家生产的药品主要是一些常用药品，如镇痛药（剂）、抗疟药、抗生素、糖尿病用药、止咳和感冒用药、第一代降压药、中枢神经用药、驱虫药和保健品等，剂型较为单一，其他药品几乎全部依靠进口。同时，非洲医药市场所配套的厂房设计、厂房建设、生产设备、实验室设备、试剂、原材料、铝箔包装，以及其他标签材料等基本依靠进口。

第四，非洲大多数国家药品生产技术水平有待提高。南非和北非国家药品品质均可达到国际标准，如有一家突尼斯公司（Medis）的产品远销监管严格的欧洲市场，一家南非公司（Aspen）的产品广泛进入北美、欧洲、南美和澳洲市场。赞比亚和肯尼亚各有一家企业通过了世界卫生组织的预认证，世界卫生组织同时认定乌干达一家药企（QualityChemical）可以作为印度药企获得世界卫生组织预认证要求的补充生产点。非洲其他国家的医药产品质量则良莠不齐，能达到国际药品生产质量管理规范（GMP）要求的企业不多。

（三）非洲鼓励本地医药产业发展

在过去十年间，尤其是在最近几年来，非洲各国一直致力于促进高质量、可负担药物的可持续性供应和本土生产，采用鼓励医药本地化政策。第一，在全非层面，7年，非盟54个成员的国家元首在阿克拉签署通过了《非洲制药规划》，主要目标在于协调非专利药在非洲的生产，从而促进高质量可负担非专利药的可及性，同时确保经济和技术可行性，包括支持产业发展，以及充分利用国际贸易法中的弹性条款。在年7月，非盟成员国的国家元首采纳并通过了《共同承担责任及全球齐心协力在非洲防治艾滋病、结核病和疟疾的路线图》。这一举措代表着非洲大陆在艾滋病、结核病和疟疾三大疾病的防治方面开启了一个新的历程。《路线图》明确表达了推动本地制药业、加速推进区域协调、增强卫生系统和促进发展领域内新合作形式等愿景。

第二，在次区域层面，部分非洲区域一体化组织也出台了推动非洲医药发展的政策措施。如东非共同体（EAC）年还制订了《东非共同体地区医药制造业发展规划》，旨在发展本地医药制造业，为当地提供负担得起、质量有保证的基本药物。

第三，在国家层面，为鼓励医药制造领域的投资，一些非洲国家制定了专门的支持性政策和特定措施。例如，西非国家加纳已经限制44种基本药品的进口，以推动本地制造，包括抗感染药（抗菌药、抗病毒药、抗真菌药、抗原虫药），扑热息痛、阿司匹林、抗酸药、抗生素、糖浆剂和乳膏剂、维生素和抗疟疾药等。此外，在生产这些药品所需的种基本药材中，66种基本材料被减免了增值税（12.5%）和国内保险费（2.5%）。埃及也逐渐放开医药市场，并制定了医药业发展新战略，确定了国内市场每年10%的增长目标。为增强制药业的竞争力，埃及政府还鼓励和支持空缺市场的开发，如植物药剂等。尼日利亚政府则实施了较为优惠的税收政策，规定制药商进口制药原材料享受2.5%的优惠关税，免收增值税；本国能生产但不能满足需求的所有药品须缴20%的关税，本国不能生产的所有药品缴5%的关税；青蒿素、本芴醇胶丸和氨酚奎（活性），以及对治疗艾滋病的抗逆转病毒药品不征收关税。埃塞俄比亚政府为本国制药产业发展提供了多种支持政策，鼓励企业生产高附加值药品以供出口。政府采购系统优先支持本土制药企业，且预付金最高可达交易总价的30%。政府为部分企业提供技术支持和咨询服务，帮助企业了解和遵守国际药品生产标准；向新创医药投资项目提供最高可达项目金额70%的免息贷款。在监管层面，强化埃塞俄比亚食品、药品和医疗卫生监管机构（FMHACA）的行业权威和作用；设立了食品、饮料和制药产业发展研究院（FBPIDI），并为鼓励产业投资和发展制定配套政策和激励机制，等等。

综上，非洲地区疾病负担沉重，对于医药产品的需求巨大，但受经济发展水平的限制，支付能力低下，长期处于缺医少药的状况，非洲市场80%以上的医药产品依赖进口。进入21世纪以来，得益于国际国内政治经济各方面环境的改善，非洲各国经济增长进入快车道。在国际社会的帮助下，加之非洲国家政府加大重视与投入，出台了鼓励推动本土医药制造业发展性的政策措施，非洲医药产品支付能力逐步改善。医药产业空白区居多，伴随着人口增长、收入提高，非洲医药市场正在显现巨大的发展潜力，但国际竞争也日趋激烈。

中非医药投资合作的现状

中国对非公共卫生的合作，始于20世纪50年代的中国对非医疗卫生援助。出于国家外交战略考虑，经过约60年的发展实践，现已形成以派遣援非医疗队为主，医院、提供医疗设备和药品、培训医务人员等多种中非公共卫生合作模式。而中国对非医药投资合作时间较短，始于20世纪90年代中期。

（一）中国对非医药投资尚处于起步阶段

据统计，中国医药企业投资非洲的第一个项目是6年上海医药有限公司（SPC）与苏丹国营医药公司（CMS）在苏丹喀土穆建立的“上海-苏丹制药有限公司”（SSPC）。

到目前为止，共有5家中国企业在苏丹、科特迪瓦、加纳、尼日利亚、马达加斯加和马里等6个非洲国家投资了6家医药生产企业。总的来说，这6家医药生产企业规模较小，生产的药品剂型较为单一，基本位于非洲“非主流医药市场”国家。可以说，在中国医药行业整体国际化步伐缓慢的背景下，中国医药企业投资非洲处于起步和“探索性”阶段。

（二）国有大型医药企业和海外工程公司为投资主体

从中国对非医药投资主体看，投资非洲的中资企业主要分为两大类：第一类是国内大型制药集团，如上海医药有限公司、悦康药业和人福医药，它们均具备一定竞争力，已将布局非洲作为企业国际化的重要一站，但医药企业投资非洲的步伐总体比较缓慢。这主要受到如下多个方面因素的影响：其一，国内巨大的人口规模和医药市场吸引了国内企业的目光，中国企业国际化动力尚显不足。其二，多数非洲国家人口少，市场规模小。医药没有规模生产，就难以产生良好的经济效益。其三，中国医药企业总体国际化投资、经营水平较低，即使选择国际化投资区域，也对欧美成熟市场的投入较大，而对非洲等欠发达地区的投入相对较小。其四，医药产业设厂对配套产业链的要求较高，中国医药企业更青睐将药品出口作为中非医药行业合作方式的现实选择。

第二类是海外工程企业。如，中国海外工程有限责任公司先后在科特迪瓦和马达加斯加投资了两家医药生产企业。这类工程企业在长期的海外运作和项目施工过程中积累了土地和社会资源，发现医药行业存在的机会，投资中小型医药生产项目。但总体说来，工程企业投资医药行业存在两方面问题：其一，企业资金实力受限，规模难以做大。医药行业是资金和技术密集型行业，资金需求大，如果需要投资高标准的现代化产房和物流链，资金需求更是巨大。而工程企业本身资金实力有限，只能在非洲国家投资中小型的药厂。其二，工程企业非医药行业“专业选手”，项目后续发展受限。医药行业本身拥有自身独特的运行规则，质量控制要求高，认证、渠道、分销环节投入大，且行业本身的专业化水平较高。工程企业投资医药行业的优势仅仅体现在前期的工程建设阶段，后期经营过程中的成本控制、市场开拓、产品销售和研发等环节均不是工程企业所擅长的。因此，工程企业投资的医药项目要想获得持续发展，难度很大。

（三）医药投资尚未涉足非洲主流医药市场

从中国对非医药投资的区域分布来看，中国对非医药投资项目除悦康药业投资的项目在尼日利亚外，其余5个项目所处国家经济体量均较小、工业体系落后。中国企业对南非、埃及、摩洛哥、肯尼亚等非洲医药生产主要国家并无投资。除马达加斯加医药股份有限公司和上海-苏丹制药厂外，中国对非投资的其余药厂均设在西非国家，包括加纳、马里、科特迪瓦、尼日利亚。总体来看，西非国家基础设施较为落后，医药行业配套不足，医疗市场有待发育，发达国家和新兴制药大国印度均未采取积极的拓展战略。

中资企业选择在西非投资医药项目可能基于以下几方面原因：其一，西非国家对于基础类药物需求量大，而欧美龙头企业对于利润率相对低的普药市场缺乏兴趣，中国企业与竞争对手相比具有一定竞争力，这使部分中国企业看到了投资商机。其二，中国抗疟药、抗生素、糖浆、输液等普药的生产技术已经完全自有且成熟，也正是西非国家迫切需要的，由此中国生产技术和成本控制优势与西非市场需求得以较好地结合起来。其三，部分中国医药企业的战略布局里都计划通过在西非一个国家布点，利用西共体的药品备案制度和短途运输优势将产品的销售覆盖到其他的西非医药市场，这对于地域性限制强的大输液类产品来说至关重要，对于其他的成药产品来说则取决于内陆运输和海运的经济性对比。

综上，中资企业目前的医药投资既不在非洲医药消费的主流市场，也不在非洲医药生产的重点区域。这也充分说明，中国对非医药投资还仅处于起步阶段，未涉足非洲主流市场，也未对非洲现有的大型制药企业进行并购投资，仅在几个边缘市场国家进行了“尝试”。

（四）医药投资项目生产的基础药物以同质价格竞争为主

目前，中国对非洲医药生产投资仍局限于引入基础生产线，以期满足当地的基础药物需求，主要是大输液、抗疟药、消炎药、镇痛药等。从中方因素看，中国国内大输液生产能力过剩，行业内普遍存在小作坊式的低成本生产企业，无序竞争严重，输液市场处于生产能力饱和的竞争状态。从非方因素看，普通大输液的进入门槛较低，生产者较容易扩大规模、上产能，一些西非国家（如尼日利亚）具备一定本地医药生产能力，当地政府正大力促进本地药企通过国际卫生组织的生产质量管理规范。

值得注意的是，非洲医药市场的一个重要特征是，大量企业集中在几种中低端基础医药市场打价格战。这和多数国家经济基础薄弱、市场空间狭小有关。而且，非洲市场尚不成熟，医疗保障覆盖率低，居民自费就诊的比例较高，价格敏感度高，容易选择价格更低的替代产品从而可能引发生产者的价格战。此外，就大输液产品行业本身发展看，行业缺乏研发能力带来的产品同质化和小企业盲目竞争加剧了普通大输液产品的贱卖。由此，生产门槛低的药品行业在非洲国家面临着激烈的竞争。

（五）部分中国医药企业有望成为潜在对非医药投资者

从中国商务部的数据库统计的中国企业海外经营信息来看，除前述上海医药集团、人福医药等药企在非洲投资生产外，另有17家中资医药企业在非洲经营外贸、销售、售后服务、市场推广和咨询等业务。例如，北京华立科泰医药有限公司在国际医药市场主营“科泰新”、“科泰复”系列青蒿素类抗疟产品。该公司拥有国内外最大、品种最齐全的青蒿素原料药种植和生产基地。华立科泰正逐步实现战略转型，形成以青蒿素产业为主，兼营植物原料药、化学药、医疗器械的业务组合，基础市场定位为非洲。目前，华立科泰在非洲投资设立了肯尼亚、坦桑尼亚、乌干达、尼日利亚子公司。

对于一些规模相对较小的企业来说，在非洲建立办事处增加了国际贸易渠道，一旦渠道打通，非洲本身缺医少药的客观条件保证了产品销路。在非洲成功打开销路的企业具备以下特点：一是成功通过了世界卫生组织和其他国际健康组织的预认证，可能或已经进入推荐采购目录；二是和当地的公立医疗系统建立了较紧密的合作关系，为产品找到了稳定销路。这些中国的医药企业前期渠道的准备可能作为今后在非生产的前站，这些企业在非洲的经营行为值得进一步跟踪和







































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