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新视角NPF摘要：

德国为克服欧洲难民危机，做出了巨大贡献——这首先是关乎欧盟内部团结的危机。如果移民数量保持在当前水平，其他欧盟国家也更好地履行自己的义务，德国就可以继续做出超额贡献。

本文作者斯特芬·安格嫩特（SteffenAngenendt）系德国国际政策和安全研究所全球问题负责人，拉斐尔·博松（RaphaelBossong）系德国国际政策和安全研究所欧洲问题研究员。本文原为德语报告，于年1月刊于德国国际政策和安全研究所网站，经该研究所许可，《新视角》杂志予以翻译发表，刊于杂志第74期（年2月）。

移民问题：仅仅只是开始？

大批移民涌入，是欧洲的“新常态”；与此同时，各国政府和欧盟在共同解决相关问题时面临着困难。一方面它们想要限制移民，但另一方面又希望填补日益增长的人口空缺。它们必须通过独断专行的政权与移民来源国和过境中转国合作，不能忽视难民或移民的安全，也不能放弃欧洲人的基本信念。尽管在民粹主义力量的影响下，国内政策矛盾会变得更加尖锐，但是它们也必须接纳移民，克服更大的差异。

这些问题单个国家都解决不了。尽管各自的情况千差万别，但欧盟成员国必须加强合作，在各个层面上进行新的努力。从短期来看这三方面的落实迫在眉睫：（1）给希腊和意大利减负，为新增加的移民提供所需物品；（2）较现在更加谨慎地与难民区的周边国家建立联系；（3）继续增强各国收容难民或移民的能力。

移民的增加及其组成的混杂

人口的增长、经济上的不平等、权力方面的矛盾以及气候变迁是移民的主要驱动力。所有这些原因都会使得全球化的移民活动变得更加频繁。即使当前难民和移民在世界人口中所占的比例（目前为3.2%）保持不变，到年绝对数值便会从如今的2.44亿至少上升到2.7亿。像以前一样，他们中的大多数人会继续待在来源地。接纳国特别是其城市将面临巨大挑战。尽管如此，还是会有更多的人在世界其他地方以及欧洲寻找更好的生活愿景。

事实与趋势相反，欧洲的非正规移民减少了。年欧洲国际边界管理署登记了万余非正规越境者，但是自年春季以来经由东地中海路线和西巴尔干路线的移民数量跟前几个季度相比下降到90%。这让一些欧盟国家怀有希望，即欧洲的移民潮会出现逆转趋势。但下此论断之前还需谨慎，目前叙利亚、伊拉克和阿富汗的矛盾再次加剧，未来难民潮的影响尚不得而知。还应注意的是，土耳其在未来仍可能停止通往欧洲的边境控制，土耳其反对派也可能踏上移民之旅。最后，在非洲很多地区发生进一步的矛盾和国家瓦解仍是可能的。与前一年同期相比，目前经由中部地中海路线的移民已经上升了15%。从年1月到11月在欧盟外部边界死亡或失踪的人数超过人，达到悲剧性的顶峰。

对于很多接纳国而言，移民和难民的混合迁徙是一个不断升级的挑战。两者利用相同的路线和偷渡机构，在这条危机四伏的道路上面临着剥削和人权侵犯的危险。迁徙的动机常常难以分清，尤其是因为他们常常利用关于避难的法规中的其他条款，来达到移民的目的。在公众心中，避难政策和移民政策都由此丧失了合法性。此外，关于如何才能使难民保护义务与移出国、接纳国的利益达成平衡，仍缺乏可行的策略。

当前采取行动的必要性

很多欧盟国家给人这样一种印象，即政治上的行动是无效的。对受到恐怖主义煽动的移入者的安全顾虑和畏惧增加了民粹主义的力量，推动了隔离策略的实行，因此，德国和欧洲推出持久有效的移民政策和避难政策，就显得尤为重要了。从短期来看，这三个领域的行动刻不容缓。

（1）负担的分配。因为欧洲对土耳其的影响减弱了，希腊的难民数量可能会再一次大幅上升，甚至会远远超过那里的接受能力；意大利对经由地中海的移入者已经力不能及。现在这两个国家不再可能把难民或移民转送到其他欧盟国家，相反它们必须专注于登记、供给和长期住所等问题。

为了避免这两个国家陷入不稳定，物质上的负担分配在所难免。年在欧盟理事会上通过的针对16万寻求保护者的份额分配仅实施了一小部分，许多政府反对用于平衡负担的永久应急机制。由欧盟的东部成员国提议的“有效团结”计划可以提供一个折中办法，但是必须依赖于对欧盟法规的尊重，以及用共同的标准对待难民或移民。欧洲避难支援办公室（EASO）必须得到强化，不受欧盟避难政策结构改革的影响，尽管改革总是必需的。最后，所有的成员国都必须进一步公平地发展都柏林体系，并通过该体系来接纳难民。

（2）对第一接纳国的支持。现在德国和其他欧盟国家主要寄希望于边防机构、与第三方国家强化合作以及对难民保护的限定。此外，获得承认的分配份额在不断下降，遣返人数增多，安全移出国的名单也在扩张。这些措施在一定程度上来说是有意义的，也是必要的。为了持续发挥作用，必须扩大与第三方国家的合作，它们接纳了大量难民和移民。这些国家的形势基本上是不稳定的，它们依赖于外部的经济援助来为移入者提供所需物品，而这些援助在过去经常是不够的。出于这个原因，难民也许会从土耳其、黎巴嫩和约旦向欧洲继续迁徙。发展合作计划虽然不能解决当前的移民根源问题，但是可以加强第一接纳国避难政策和移民政策的权威；而且它可以帮助难民发挥自己的经济潜力。

从短期来看需要考虑的是，与土耳其的合作进行到了什么程度，是否要废止由欧盟入盟谈判确立的难民保护和边境保护协议。这样的话，欧盟可能需要继续为难民的供给提供经济援助。同时它必须深入分析，如果叙利亚北部实现了停火，且变得安全，是否要满足土耳其在该地区设立保护区的要求。

尽管加强合作是必要的，但欧盟与土耳其协商的经历表明，与其他国家打交道时要谨慎。合作涉及计划中的与北非国家的协议，以及与埃塞俄比亚、苏丹和厄立特里亚共同谋求的喀土穆进程框架下的合作（例如：欧盟项目“更好的移民管理”）。必须考虑的是，这些协议导致了新的依赖，与专制国家在边境防护方面合作会产生严重的问题，而且传统的地域性迁徙——这在非洲尤为重要——可能会中断。

(3)遣返是移民政策的另一面，也是其不可缺少的组成部分。随着时间的推移，当移入者不再需要保护，也没有获得其他合法地位时，就让他们离开接纳国，这在移民政策上是合法的。但至关重要的是，遣返者的安全和权益必须得到维护，并且不得遣返至不稳定的国家。如果这些得不到保证，就必须放弃遣返。因此，欧盟国家无法承诺固定的遣返名额。经验显示，由于法律上或现实的原因，象征性的目标经常无法实现，而这只会助长对国家行动能力的进一步怀疑。

遣返公告是否真正起到了威慑作用也是有争议的。根据经验，这一点得不到证明。研究表明，遣返的持续性成果有赖于政治利益、行政权威以及对所涉政府的援助成效。很多移出国希望获得更多的合法移民机会以及在贸易政策和投资方面的支持。如果欧盟国家想要制定有效的遣返计划，它们必须全盘接受这些请求。在欧盟的“流动性与移民伙伴”框架内，已经存在着用于增加合法移民劳工数量的机制。在针对周期性或临时性移民劳工的双边协定中，应该加强对这些机制的运用。

增强各国能力

年，德国为克服欧洲难民危机，做出了巨大贡献——这首先是关乎欧盟内部团结的危机。如果移民数量保持在当前水平，其他欧盟国家也更好地履行自己的义务，德国就可以继续做出超额贡献。联邦预算中项目的设立以及相关政策的改革，已经为此奠定了基础。然而，针对意料之中的对已经获得批准的寻求避难者的反对，这些措施是不够的，还需要更多的人员与教育经费来帮助难民融入，并需要与公民社会更好地合作。

德国的移民政策改革仍没有完成。现存的关于涉及劳动力市场的移民活动的规定——目前有50多种可能性——过于复杂，会适得其反。在这里进一步改革是必须的。清楚简洁、一目了然的关于合法移民的规定可以为此做出贡献，令经由非正规的、给避难体系增添负担的道路前往德国的人数减少。在联邦议会大选之后，当行动空间更大时，应尽快通过相应的改革。这同样适用于对避难、移民和融入政策管辖权的重新安排。在联邦的层面上，这有助于将与此有关的权限和任务整合进同一个部门中。

（德语原文网址：







































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