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FocusonFarmland专题介绍SubjectIntroduction

本专题将就发展中国家正在进行的土地竞争状况进行分析和讨论，特别针对在撒哈拉以南的非洲地区。专题将分为三篇文章，分别从土地市场历史背景、土地使用者权利的威胁、政府面临的选择三个方面进行分析讨论。

在国际市场上农产品价格变化的加剧以及能源与食品市场的整合，导致了发展中国家对农用土地收购和租赁的兴趣激增。结果就形成了“土地侵占”：一场全球性的圈地运动，通过协商交易大面积的耕地改变了地方政府与外来投资者之间的联系，并且很少甚至排除了依赖土地谋生的当地农民的参与。基于对发展中国家农村不同种类的土地使用者财产权关系的分析，本文认为，最穷的农民将会被土地权利的新兴市场所定价，并且认为来源于公共用地的利益受到了忽视。作者建议有许多其它的方式去保护土地保有权的安全：反驱逐法、租赁法规以及确保平等获取土地的政策。由于上述这些措施要求剥离财产权，并对将财产视为必要可转换性的西式理解的抛弃，他们或许能给贫困农村提供更有前途的措施。

这是社论前沿第S次推送

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原文标题:TheGreenRush:TheGlobalRaceforFarmlandandtheRightsofLandUsers

作者：OlivierDeSchutter

期刊：Harvardinternationallawjournal·年1月

本期将首先介绍第一部分,农业市场与国家之间的关系、历史背景，以及新的土地竞争形式。在介绍之前，有必要提供一些土地收购浪潮的案例供大家参考：

1.日本已将粮食生产外包多年,其海外持有量估计为其国内可耕地面积的三倍;而中国必须用占世界8%的耕地,养活19%的世界人口,自二十世纪九十年代以来中国一直在古巴或墨西哥等海外国家租赁或购买土地。到年,现金和粮食作物的投资已成为一个整体中国发展政策的一部分。

2.中国在刚果民主共和国("DRC")获得了万公顷的土地,以创造世界上最大的油棕种植园。南非农业联盟也在刚果民主共和国为农业生产租赁了20万公顷土地,为期三十年。

3.通过与称为Malibya,的一家巴马科公司工作，其由利比亚主权财富基金所发起的利比亚非洲证券投资拥有。利比亚已租用马里10万公顷土地用以大米生产，通过位于巴马科东北部的尼日尔办事处管理该地区。该区目前共有10万公顷的灌溉土地,但计划是将灌溉面积增加至22万公顷。目前,有50万人居住在小型养殖地区,每个家庭平均种植面积为4公顷。与马里达成的协议条款尚未公布。目前还不清楚在Malibya(具体来说,一条四十公里长的灌溉渠)的投资扩大耕种的区域后,当地农民将获得多少灌溉土地。

4.韩国在苏丹有公顷的土地来种植小麦。阿拉伯联合酋长国有超过公顷的土地，用来种植玉米、苜蓿、小麦、马铃薯和豆类。埃及也有相似的面积用来种植小麦。

5.沙特阿拉伯正寻求在坦桑尼亚租赁公顷土地。

6.据报道,JenaanInvestment是一家总部设在阿布扎比的私人公司,在埃及、苏丹、坦桑尼亚、埃塞俄比亚和美国拥有财产,并拥有三十年的租约，土地累计投资总额为5亿美元,计划在非洲再投资5亿美元生产粮食。大部分的生产都被运到海湾阿拉伯国家,占到该地区食品消费需求进口的90%。Jenaan在埃及购置了2万公顷农田,用以生产动物饲料(苜蓿)、莳萝、小麦、玉米和马铃薯。这些庄稼大约一半在埃及出售。考虑到埃及是世界上最重要的小麦进口商之一,其营养不良率估计为18%,观察家们批评说,在该国领土上生产的粮食只有一部分仍然留在国内。然而,该公司坚称,它正在开发不被当地居民使用的贫瘠土地,而且除了新的农场就业机会外,其投资还包括在农场附近建造房屋、诊所和学校,当地社区将从中受益。

国家与农业市场的关系·历史

国家与农业部门的关系在许多国家存在相似的特征，特别是目前正在发生“土地侵占”风波的撒哈拉以南地区的非洲。20世纪60年代与70年代，农业发展被归类为是一种强大国家引导的类型。政府热切想提供给城市人口充足的食物，或者为了资助可置换品进口政策而出口原材料商品。农民被分进了国家领导的合作社中；他们经常被要求要种植什么，何时去种；并且他们被迫或被热烈鼓励以政府制定的固定价格售卖。作为交换，这些生产者被大量的服务所支持。提供给他们固定的基本收入，并且政府性资助的农业研究使他们能获得质量好的种子。但是这些农民和生产者过去也经常被一个为了自身目的的压榨性政府所束缚。为了收买城市里的政治支持和建立自身的新兴工业——Lipton称之为著名的“城市偏见”——政府一边给农产品定非常低的价格，因而产生了大面积的农村贫困并刺激农村迁移。许多国家机构被描述为腐败、政治庇护主义和失职。

随着许多发展中国家引入结构调整政策，我们可以理解发生在20世纪80年代变迁的本质。这些政策普遍的目的在于改善高负债贫困国家的宏观经济状况，并且在公共预算上取得更好的平衡。在农业方面，它们假设农民此后会对市场的价格信号作出反应。政府介入，类似在预先确定的价格购买农产品的商品委员会的建立，都被视作是扭曲市场。农业应当从政府干涉中解放；也希望私立部门能够接手，投资需要投资的地方，并且激发市场需求的农作物的生产。

农业调整政策的影响充其量是混杂的。调整贷款的确定评估包含了贫困农村的收益。例如，Summers和Pritchett提到：

反对交易偏见的消除，特别是农产品，提高了产出的价格和使贫困农村受益的农村收入。支持资本驱动进口可置换品的偏见消除将经济转变到了一条更趋劳动力驱动的发展道路，提升了非技能性（岗位的）工资。相关价格的变化普遍帮助了穷人，尽管他们相对更集中和明显组别的更低收入。

然而，对农业生产者补贴的移除和广泛服务的丧失，使许多小农不能去应对。此外，进口关税的降低导致来自经济合作与发展组织“OECD”国家农产品，在本地市场经常以高补贴的价格倾销，在许多方面上直接与本地的农民直接竞争。因此，与更大更资本化的生产者相比，小规模的农民不能去适应——并且特别的不能通过匹配市场价格信号来提升农产品产量——20世纪80年代政策的最终结果，实际上加深了农村地区的贫困和不平等。许多小型农民被压制到勉强维持农业，没有动力也没有可能去生产超过养活自己家庭的农作物。一些人从事大规模种植。许多其他人为了找寻更好的机会，季节性或更长久地迁移到了城市。

20世纪80年代和90年代的存在的一部分问题是，私人部门和政府都没有在农业上大量投资。在调整政策下，发展中国家的政府部门简单地不去干涉；到了20世纪80年代末，国家非常大量的缩减相关农业部门的规模，在农村地区，这些部门变得无关紧要。政府开发援助（“ODA”）也移除了农业，援助人并没有看到（农业）提供了巨大的发展潜力：在年，世界银行报告称ODA投资到农业的份额，从年的18%下降到年的3.5%，并且下降的绝对值从年的80亿美金（年价）下降到年的34亿美金。私人投资者被期望进入舞台来填补这一空缺。但他们没有。由于OECD国家的政府提供给生产者巨大补贴，以及在特定发展中国家高竞争性农业类型增加的结果，存在着大量的生产过剩，并且自从年和年的价格顶峰过后，农业原材料商品在国际市场上的价格面临结构上的下滑。上述发展的结果是大量的农村贫困和小规模农民的破产。由于政治权力的剥夺，小型农民在一个鼓励农业的竞争和缺少真正投资的发展过程中在经济上被边缘化。农村已经成了一个“自我实现的预言”的恶性循环，结果反对小型农民存在的精英偏见被进一步加深。

慢慢地，在年代早期，对农业缺乏兴趣的状况开始改变。由于粮食供应链全球化的提高，农业食品公司将在生产源头不断增加的直接投资，视为是降低成本和确保长期供应的一种方法。商品采购者变多并且更加集中，并且他们试图通过增加垂直配合来回应食品工厂客户们的要求，加强他们对供应的控制。然而大多数使用显性契约的形式（生产者的长期方案）或者诸如推荐供应者名单的技术形式，为了大规模种植发展的土地收购变得越来越流行，特别是在亚洲。直到年，发展中国家农产品上的投资仍然是作为总体外国直接核心投资微不足道的一部分。年时这一份额开始明显上升：根据联合国贸易和发展会议（“UNCTAD”），在农业上的投资由年每年平均6亿美金增加到-年间的平均30亿美金。

在-年，国际市场上农产品的价格激增。各种各样的因素在起作用，但是因为许多因素与另外的相互作用，很难去分解这些因素。在供应端，尽管产量的总体水平仍然稳定，但年-年气候相关的事件导致主要的谷物出口国收成低于预期。有人或许期望最终价格上涨会导致农业产量的上升，但是农业需要时间来适应价格信号，因为它要求新的投资，吸纳新技术，或者转而种植高价格农作物。再者，在-年，食品生产和运输上能源的高成本阻碍了生产者回应（市场）需求的能力。并且在许多地区，生产力的突然增长很难实现。然而生产力的大幅增长在许多发展中国家仍然可以实现，农业部门反弹的能力被农民对信用与基础设施、枯竭的油井，以及上述提到的农产品国际交易系统的不充分接触所阻碍，农产品国际交易系统占到了自20世纪80年代以来这些国家农业产量的十分之一。最后，原油价格的上涨导致了食品生产成本相应的上涨，因为肥料、农药、运输、包装以及加工环节都需要能源，因而加大了农场价格与国际市场价格之间的差距。在需求端，原油价格的上涨也导致了对农业燃油原料的更高需求——特别是玉米、大豆、棕榈油——产生了对谷物需求的激增，以及增加了在粮食，饲养牲畜以及燃油之间农作物用地的竞争。供需之间的最终矛盾被一些投机者在实体和衍生市场上所利用，恶化了价格影响。

-年的价格上涨感受最深刻的莫过于那些食品净进口的发展中国家的贫苦消费者，这些国家的政府无力去缓和进口商品，诸如米和小麦高价的影响。初始评估表明，-年食品与原油价格上涨可能导致生活在极端贫困的人口增加了约1.3-1.5亿人。但是，越过本次危机的人道主义维度，出现了特定重要政策的教训。被高价影响最严重的国家，特别是来自撒哈拉以南非洲地区，承诺去限制他们在国际市场的依赖性，以便自给自足。由于人口增长、低进口关税以及缺乏农业投资的结果，在20世纪80年代，许多之前粮食自给自足的贫穷国家变成了粮食净进口国。这次危机对他们而言预示着他们的位置是不可持续的，在未来——特别是由于气候变化相关的气象事件的影响——他们将会面对更频繁、更严重以及更低准确性的物价冲击。

但是那些主要的食品进口、资本输出国家从国际市场物价波动加剧中得出了不同的结果。由于这些国家也已经对将全球市场作为一个稳定、可依赖的粮食资源失去信心，对于许多国家来说，粮食生产的外包貌似成为最可取的选项。例如，在年，沙特阿拉伯，直到那时“中东地区最大的小麦种植国之一，为了保存为资源，宣布每年将减少其12%的国内谷物生产”，并决定为“阿卜杜拉国外发起的沙特农业投资委员会”注资50亿美金以为想在拥有强大农业潜力的国家投资的沙特公司，提供优惠利率的贷款。在苏丹投资的一家沙特Hail农业发展公司，其60%的资金来源于政府。另一个苏丹投资公司Foras则受到了来自伊斯兰教发展银行的支持，其计划化肥10亿美金在马里、塞内加尔、苏丹和安哥拉购买土地，以种植供应沙特人口的大米；其宣布目标是在7年内收获万吨的大米。其他海湾国家、中国以及韩国也已经实施相似的举措。

最终，私人投资者开始意识到农产品价格的下降和低价时代可能已经到头；适宜的土地和新鲜的水资源在未来可能成为稀缺商品；并且，因为农产品需求的增长正在超过供应段反应的速度，在农业上的投资或许会是高收益的。在股票市场仍然不可依靠并且投资回报率很低，以及许多无形资产在现实状况下正在失去价值的情况下，农用地的收购很快成为私人投资者预防通货膨胀损失最喜爱的一种方法。

继而一场收购农用地的争夺，特别是在适宜种植的土地和物产丰富的水域、便宜的劳动力以及相对简单地通向国际市场的地方，“土地竞争”的舞台搭建起来。

这一现象多么重要？因为由两部分交易所提升的大部分投资带有移除公共审查的激励，没有能获取可靠的图表。但是，世界银行提到“投资者在不到一年内对全球大约万公顷的农用地表达了兴趣（在年10月1日至年8月31日间）”。这一区域相当于法国农用地的两倍大并且是欧盟所有农用地的五分之二。世界银行也提到总共“大约三分之二的土地（万公顷）在撒哈拉以南非洲。

这一趋势很可能将继续。在年，联合国粮食与农业组织（FAO）测算称到年，将需要额外1.2亿公顷——相当于法国面积的两倍或印度面积的三分之一——用以支撑食品生产的额外增长。年末，基本农产品价格随着更高的原油价格而蹿升，进一步加剧了全球土地的抢夺。

新的土地竞争

一些观察者在直接投资农业生产的新浪潮中看到了机会。毕竟，农业投资已经持续多年走低，特别是在撒哈拉以南的非洲，其平均产量已经受此结果损害。并且如果当地政府是获利的，是否国外的私人或公共投资者应当不受欢迎？具有争议的投资，能够产生农场内的工作和甚至有时农场外的工作（例如，在谷物的加工、包装和运输过程）。投资或许也会允许有利的技术转移（例如，现代机械设计、灌溉技术或者改善种子品种）。投资者或许也会修路和建设仓库设施进行设施改善。与国外经济密切联系的投资者或许业会为当地农民进入国际市场提供通道。此外，农用地使用不当的区域——外国投资者的到来能够提升生产力。继而生产力的增加将会增加粮食产量，并且之后随着需求上升供应被紧密追踪，从而保障了大家的食品安全。

因此，提供完备管理和三赢解决方案的投资能够显露出来。首先，当地社区能够从新产生的工作机会和改善的食品安全中受益。第二，当地政府能够从更确定的征税中获益。投资者在商品出口的范围内缴纳税金和出口关税。第三，无论是满足国内还是国际市场的食品安全，投资者都能够从稳定的农产品供应中获益。

但是，机会并不是解决措施。这种“三赢”的方案以许多假设作为前提。其中之一就是当地政府确保从投资中获取重要好处能增加到当地社区中的能力。另一个是在当地食品安全需求，即要求生产的一部分要在国内剩余，和将产品运输到海外的投资者的利益之间找到平衡的能力，无论是在高价市场出售还是确保投资者本国的食品安全。为了确保这一乐观方案成为现实，世界银行与联合国粮食及农业组织（FAO）、国际农业发展基金会（IFAD）和联合国贸易与发展会议（UNCTAD）一起，提出了“农业发展责任原则”（thePrinciplesonResponsibleAgriculturalInvestment）来引导投资者并确保他们行为“认真负责”。

但是，世界银行联合其他组织提出的这种方法，不自觉显露出一种对什么处在危险中的误解。问题并不是简单地如何去管理投资以便确保可以公平分享收益。首要问题是如何最大化地使用能获取的和利用不当的土地。大规模土地使用地上涨引发了内在机会成本地重要问题。当地政府应当首先考虑再分配的方案以支持小规模领地的农民，来代替建立大型领地的外国投资者。只有当外国投资者实际上是更有利的选项时，投资管理策略才应当成为政策制定者

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